O povo e o poder: Plebiscito, Referendo e Iniciativa Popular

Quase não ouvimos falar e muitos de nós, brasileiros, até desconhecíamos, o fato de que podemos ter participação direta nos destinos do Brasil. É o que consta na Constituição de 1988. No Art.1º, diz: “Todo poder emana do povo, que o exerce por meio de representantes eleitos ou DIRETAMENTE, nos termos desta Constituição”[1].

É com base na expressão DIRETAMENTE, que a professora Benevides desenvolveu sua pesquisa (veja Nota 2 abaixo).

Nos casos de Estados-nações com uma democracia consolidada, é muito comum os povos de seus territórios serem consultados sobre suas opiniões acerca de alguma nova lei ou medida a serem implantadas no país. Nos Estados Unidos, por exemplo, a cada 2 anos, “… além das eleições tradicionais para o Legislativo e o Executivo, o eleitorado é chamado a votar em questões de interesse público, no plano estadual e local.”[2] 

O termo democracia – governo do povo, em nome do povo e para o povo – tem sua origem em Atenas, na Grécia Antiga, e lá os cidadãos participavam diretamente da escolha do político, o governante da polis.

Nos Estados democráticos contemporâneos, a democracia é representativa, isto é, os cidadãos escolhem seus representantes e estes votam as leis que interessam à sociedade.

Apesar de em Atenas o número de cidadãos ser muito reduzido – cerca de 10% da população – é importante destacar a importância da participação dos mesmos. Neste contexto, Péricles[3] cita, por exemplo, em seu discurso:

Os que participam do governo da cidade (Atenas) mantem também as suas ocupações privadas, e os que se dedicam às suas atividades profissionais podem manter-se perfeitamente a par das questões públicas. Nós somos, de fato, os únicos a pensar que aquele que não se ocupa da politica merece ser considerado não como um cidadão tranquilo, mas como um cidadão inútil. Intervimos todos, pessoalmente, no governo da pólis, quer pelo nosso voto, quer pela apresentação de propostas e ação. Pensamos, ao contrário, que é perigoso passar aos atos antes que a discussão tenha esclarecido sobre o que se deve fazer. (Parte do discurso de Péricles. In: BENEVIDES, 1996. p. 3).

Observe que para o legislador ateniense os cidadãos podiam ser, ao mesmo tempo, profissionais (trabalhadores em suas áreas de atuação) e políticos. E era, inclusive, considerado “cidadão inútil” aquele que não tivesse antenado com as questões de interesse público.

Bem, continuando a possibilidade do exercício direto do povo nos destinos do nosso país, pretendo destacar três formas de como as pessoas podem fazer uso dessa participação: por meio de Plebiscito, por meio de referendo e por meio da iniciativa popular.

1.   Plebiscito:

O plebiscito tem sua origem na Roma Antiga, relacionada à Plebe. Os plebeus eram uma classe composta de homens e mulheres livres, que praticavam o comércio, o artesanato e a agricultura, mas não eram considerados cidadãos romanos durante o período monárquico (753 – 509 a.C.). Mas no período seguinte, o republicano (509 – 27 a.C.), eles conquistam o direito de eleger seus representantes, os chamados Tribunos da Plebe. Estes tribunos poderiam propor plebiscitos, decretos da plebe, passados em comícios e válidos, inicialmente, apenas para a sua classe e que se tornariam a decisão “soberana” da plebe, mediante o voto.

Com o tempo, o plebiscito passou a ser um instrumento político utilizado em todo o mundo. Entre nós, o “… plebiscito seria uma consulta ‘de caráter geral’, ou pronunciamento popular sobre fatos ou eventos” (BENEVIDES, 1996, p.35.). Desta forma, podemos afirmar que o plebiscito é uma consulta feita ao povo antes de uma lei ser constituída. O povo é que determina se as opções – perguntas – que lhe estão sendo propostas devem ser aprovadas ou rejeitadas.

A base para a convocação de plebiscito no Brasil é o artigo 14 de nossa Constituição:

A soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com igual valor para todos, e, nos termos da lei, mediante:

I – plebiscito;

II – referendo

III – iniciativa popular.

Por quem e quando o plebiscito deve ser convocado?

Como já vimos, o plebiscito ocorre mediante o voto direto dos eleitores quando houver a necessidade de aprovar ou rejeitar questões relevantes para a sociedade antes da existência de leis que as definem. Quem propõe a convocação de um plebiscito é o Congresso Nacional, composto de duas câmaras (casas): a dos Deputados e a do Senado Federal.

Como podemos ver o Presidente da República não tem autonomia para convocar plebiscito, no máximo, o Executivo pode propor ao Legislativo que o faça.

Como funciona?

“É convocado por decreto legislativo da Câmara ou do Senado, com proposta que deve ser assinada por no mínimo um terço dos deputados (171) ou de um terço dos senadores (27). A medida deve ser aprovada em cada uma das Casas por maioria absoluta (metade mais um de todos os parlamentares). Na Câmara, são necessários 257 votos favoráveis. No Senado, 41. O referendo pode ser convocado em trinta dias a partir da lei ou medida administrativa. Depois da votação, o resultado é homologado pelo Tribunal Superior Eleitoral. O processo ocorre como numa campanha eleitoral, com tempo de rádio e TV e possibilidade de distribuição de panfletos.”[4]

Dependendo do resultado, pode haver alteração na Constituição. Neste caso, o Congresso precisará aprovar uma PEC (Proposta de Emenda à Constituição), para regulamentar o aspecto legal do plebiscito.

Exemplos de plebiscitos aplicados no Brasil:

§  Em 1963 – mudança de regime de governo:

Durante o governo João Goulart os militares adotaram o parlamentarismo como forma de governo, para limitar os poderes do presidente. Este assume o poder em 1961, com a promessa de que haveria um plebiscito, uma consulta ao povo, acerca da continuidade ou não do sistema, ora implantado. Este plebiscito estava previsto para 1965, mas foi antecipado para 1963, e a decisão do povo foi o retorno ao presidencialismo.

§  Em 1985 – emancipação (ou não) de Santo Amaro, da cidade de São Paulo:

A Constituição prevê a criação de novos estados ou municípios, mediante plebiscito, conforme o seu Artigo 18 § 4º. Foi o que aconteceu em 15 de setembro de 1985. Naquele ano, fomos (eu também) às urnas, em plebiscito, para votarmos sobre a proposta de emancipação ou não de Santo Amaro, da capital de São Paulo. Esta ideia interessava a muitos empresários da região, mas dos 60.383 moradores que votaram, 56.232 rejeitaram a proposta[5].

§  Em 1993 – mudança ou manutenção de regime e sistema de governo:

Neste ano, em 21 de abril, a população foi consultada sobre o regime e o sistema de governo, ou seja, o povo determinaria se o país teria um regime republicano ou monárquico e um sistema presidencialista ou parlamentarista. Realizado no governo de Itamar Franco, o povo decidiu pela continuação da república e do presidencialismo. Neste caso, ao invés de um plebiscito o que ocorreu, na verdade, foi um referendo, uma vez a consulta serviu para que o povo optasse pela manutenção do sistema e do regime políticos que já existiam: república e presidencialismo.

§  Em 2011 – divisão do estado do Pará:

Ainda com base no Artigo 18 § 4º da Constituição, em 2011 os paraenses foram consultados se concordariam com a criação de mais dois estados dentro do seu território: Carajás e Tapajós. O resultado foi a manutenção do Pará, como único estado.

2. Referendo:

Do latim, referendum, o Referendo, à semelhança do plebiscito, é também uma consulta popular, para saber a opinião do eleitorado, mediante o voto, sua opinião sobre a aprovação ou rejeição de alguma medida proposta e já aprovada pelo Legislativo.

O referendo é tão semelhante ao plebiscito que Benevides chega a afirmar que “... a equivalência semântica dos termos extrapola o meio politico. Não existe, de meu conhecimento, um razoável consenso sobre a distinção entre os dois conceitos, sequer entre os juristas. (BENEVIDES, 1996, p.34.)

Outros autores citados por Benevides (pagina 35) identificam o plebiscito com a “democracia direta”, e o referendo, com a “democracia semidireta”‘. Além disto, em democracias consolidadas como a dos Estados Unidos e Suíça, por exemplo, quase não há plebiscitos e sim referendos, enquanto em outros lugares como Uruguai e Chile é muito usado o plebiscito com o sentido de referendo.

Por quem e quando o referendo deve ser convocado?

À exemplo do plebiscito, o referendo também é uma consulta popular, mas ele é convocado depois que o ato já foi aprovado, cabendo ao povo ratificar ou rejeitar a proposta. O referendo é proposto pelo Congresso Nacional, e neste, caso, também o Executivo não tem poder de executar sua aplicação.

“… os deputados já teriam aprovado o texto da reforma política, condicionando sua aprovação definitiva à consulta popular. A população diria se concorda ou não. Se discordar, ela não entra em vigor. O Congresso poderia começar um novo processo, alterando os temas rejeitados, e novamente submeter ao crivo popular por referendo. (Portal G1, Op. Cit.)

Exemplos de referendos aplicados no Brasil:

§  Em 2005 – proibição e comercialização de armas e munições:

Já havia uma lei (Lei 10.826), conhecida como o Estatuto do desarmamento. E para saber a opinião do povo sobre sua comercialização de armas (e de munições) ou não, foi elaborado o referendo em 2005, com uma pergunta “dúbia” (O comércio de armas de fogo e munição deve ser proibido no Brasil?, era a pergunta). Na verdade, tratava-se de um capítulo sobre comercialização de armas, que deveria ser definido, o qual foi rejeitado pelo eleitorado votante, ou seja, o referendo “… não permitiu que o artigo 35 do Estatuto do Desarmamento entrasse em vigor”[6].

Urna eletrônica usada no referendo

sobre o desarmamento no Brasil

§  Em 2010 – definição de fuso horário no estado do Acre:

Também com base no Artigo 18 § 4º da Constituição, em 31/10/2010, foi realizado um referendo no estado do Acre, para saber dos seus moradores, sua opinião, mediante o voto, o que eles achavam sobre um novo horário para a região.  “A maioria da população decidiu optar pelo antigo horário do Acre, que era de menos duas horas em relação ao horário de Brasília”[7].

Por que o referendo, instrumento político tão usado em outros países, como nos Estados Unidos, por exemplo[8], não tem tido o mesmo efeito no Brasil? Este questionamento tem sido objeto de trabalho de pesquisa de juristas como Lúcio Flavio de Castro Dias. Em seu trabalho “Referendo: uma rara presença”[9], o autor aponta cinco causas que explicam esta dificuldade:

§  Razões jurídicas.

§  Razões ideológicas.

§  Razões políticas.

§  Razões de ordem prática.

§  Razões sociológicas e históricas.

Quero apenas enfatizar, para nossa reflexão, algumas razões de ordem ideológica:

a) o temor à participação popular por alguns setores políticos;

b) a desconfiança quanto à capacidade de julgamento e escolha independente e criteriosa do povo;

c) a ideia de que os assuntos legais contemporâneos são por demais complexos para que pessoas que não detenham conhecimentos especializados opinem sobre eles;

d) o receio de que o povo seja mais facilmente manipulável pelo pode econômico, a mídia, etc. do que os seus representantes;

e) a ideia de que o povo é por demais conservador ao expressar seu voto sobre questões mais complexas. (DIAS, 2009. p. 39)

Considerando estes fatores é preciso que a sociedade brasileira tenha mais consciência política e que seus cidadãos busquem ter mais participação nas questões políticas de interesse de todos.

3. Iniciativa Popular:

Esta é outra forma de participação direta dos cidadãos prevista na Constituição Federal (Art. 14, item III).

Por iniciativa popular legislativa entende-se sempre o mesmo mecanismo, “... que inclui um processo de participação complexo, desde a elaboração de um texto (…) até à votação de uma proposta, passando pelas várias fases da campanha, coleta de assinaturas e controle da constitucionalidade” (BENEVIDES, 1996, p.33).

A iniciativa popular permite que um projeto de lei seja apresentado ao Congresso Nacional desde que, entre outras condições, apresente as assinaturas de 1% de todos os eleitores do Brasil. Mas, em 10/07/2013[10] (depois de escrever estas informações) o Senado Federal aprovou por unanimidade, proposta que facilita a apresentação de projetos de iniciativa popular ao Congresso Nacional, reduzindo pela metade, isto é, a 0,5% das assinaturas, ou cerca de 700 mil eleitores, distribuídos em pelo menos cinco Estados.

Um exemplo de iniciativa popular é o caso da Lei da Ficha Limpa, que tramitou e foi aprovada por pedido da população.

O projeto Ficha Limpa circulou por todo o país, e foram coletadas mais de 1,3 milhões de assinaturas em seu favor – o que corresponde a 1% dos eleitores brasileiros. No dia 29 de setembro de 2009 o Projeto de Lei foi entregue ao Congresso Nacional junto às assinaturas coletadas[11].

Retomando, então, o que escrevemos no início, é possível ser cidadão brasileiro, ocupado com nossos afazeres cotidianos, mas entre estes, também devem estar o exercício político, na busca da liberdade, da justiça, cobrança das promessas feitas pelos nossos representantes e, quando for o caso, tomarmos a linha de frente das reivindicações, iniciativas populares etc na busca de um país mais justo e cidadão. Pois como dizia Tancredo Neves, “A cidadania não é atitude passiva, mas ação permanente, em favor da comunidade”.

Notas:

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[1] Constituição da República Federativa do Brasil, Art. 1º, § único.

[2] BENEVIDES. Maria Victória de Mesquita. A cidadania Ativa. São Paulo: Ática, 1996, p. 12.

[3] Péricles foi um estadista, grande orador e general que legislou sobre os limites da democracia ateniense. O século V a.C. é considerado o “Século de Ouro” da Grécia Antiga, ou “Século de Péricles”, dada sua importância política na época.

[4] Portal G1 – Política. In: <http://g1.globo.com/politica/noticia/2013/06/entenda-diferenca-entre-plebiscito-referendo-e-iniciativa-popular.html>.  Acesso em 29/06/2013.

[5] Apontamentos sobre a história da cidade: importante estudo sobre o bairro (região) de Santo Amaro, disponível em: <http://www.migalhas.com.br/pintassilgo/mig_pintassilgo.aspx?

[6] Referendo no Brasil em 2005. In: <http://pt.wikipedia.org/wiki/Referendo_sobre_a_proibição_da_comercialização_de_armas_de_fogo_e_munições>. Acesso em 10/07/2013.

[7] Referendo sobre o fuso horário vigente no Acre. In: <http://pt.wikipedia.org/wiki/Referendo_do_Acre_2010>. Acesso em 11/07/2013.

[8]  “Nos Estados Unidos, onde a cada dois anos, além das eleições tradicionais para o Legislativo e o Executivo, o eleitorado é chamado a votar em questões de interesse público, no plano estadual e local” (BENEVIDES, OP. Cit. Pág. 12).

[9] DIAS, Lúcio Flávio de Castro. Referendo: uma rara presença. Brasília. Biblioteca Digital da Câmara dos Deputados, 2009.

[10] Folha de São Paulo, 10/07/2013.

[11]  Ficha Limpa: a lei que faz valer. In: <http://www.fichalimpa.org.br/index.php/main/ficha_limpa>. Acesso em 11/07/2013.